摘要：自改革開放，實行社會主義市場經(jīng)濟體制后，我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，那么我國的行政管理體制改革，必須順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求和社會結(jié)構(gòu)的變化。通過對我國當前社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的研究，發(fā)現(xiàn)要實現(xiàn)政府治理的完善，必須與當前的經(jīng)濟體制和社會結(jié)構(gòu)相適合，建立協(xié)作型的政府治理模式。

關(guān)鍵詞：社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；協(xié)作型治理

1中國社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化

改革開放以來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了新中國建立以來未曾有過的重大變化：在所有制結(jié)構(gòu)上，私有制經(jīng)濟已取代了公有制經(jīng)濟的主體地位，而且私有制的比重還在進一步提高。在收入分配結(jié)構(gòu)上，已形成了貧富懸殊、兩極分化的格局。在階級階層結(jié)構(gòu)上，已形成了“金字塔”型，新資產(chǎn)階級興起，工農(nóng)大眾弱勢化。在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源的關(guān)系上，高速度帶來了高能耗、高污染，使GDP的增長大打折扣。在內(nèi)外經(jīng)濟關(guān)系上，我國國民經(jīng)濟正面臨著日趨附庸化的嚴重危險。

經(jīng)濟的變化帶來社會利益格局、結(jié)構(gòu)和功能的變化，從組織到地區(qū)，到整個社會的資源整合方式進行由總體性社會向分化性社會的轉(zhuǎn)變。各方面的利益被充分的顯現(xiàn)出來，利益主體多元化。當前我國的社會結(jié)構(gòu)。已形成“五大等級”“十大階層”的“金字塔”（中國社科院社會學(xué)所調(diào)查報告），人們被分化成了不同的階層，即使同一階層的人們之間，利益需求也不完全統(tǒng)一，個性越來越明顯，社會的復(fù)雜性也隨之增強，正在由統(tǒng)一向分化轉(zhuǎn)變。我國社會組織的運行機制乃至性質(zhì)發(fā)生了變化，由計劃經(jīng)濟體制下的隸屬于國家的管理型單位變?yōu)槔嫘蛦挝?，中心任?wù)則更多是滿足成員需要及謀求組織自我發(fā)展。整個社會整合正在由行政性社會整合向契約性社會整合變革，市場中的契約性關(guān)系，以及建立在契約性關(guān)系基礎(chǔ)上的商會、行業(yè)協(xié)會等中間組織，都在整合經(jīng)濟活動方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

所以，我們應(yīng)該清醒的看到，社會自主性的增強和結(jié)構(gòu)的分化，要求政府必須尊重市場經(jīng)濟的發(fā)展，注重社會力量的發(fā)揮，以契約為基礎(chǔ)，運用與社會組織、公民社會合作的協(xié)作型方式整合社會資源。

西藏自治區(qū)位于我國的西南部，全區(qū)國土面積約120多萬平方公里，占全國國土面積的八分之一，平均海拔在4000米以上，素有“世界屋脊”之稱。目前，全區(qū)共有250多萬人口，其中80％為農(nóng)牧民，西藏自治區(qū)是我國藏民族最集中的地區(qū)之一。

舊西藏，在殘酷、野蠻、黑暗的封建農(nóng)奴制度下，經(jīng)濟停滯、社會落后、文化蕭條、民不聊生，廣大群眾生活在水深火熱之中。西藏和平解放后，通過民主改革，從封建農(nóng)奴制跨入社會主義制度。四十多年來，黨和政府根據(jù)西藏的實際，制定政策、建立制度、強化基礎(chǔ)、加大投入，使西藏經(jīng)濟社會得到全面進步，社會生產(chǎn)力空前發(fā)展，人民生活水平顯著提高，絕大多數(shù)群眾的溫飽問題基本解決，一部分群眾率先過上了富裕生活。特別是黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平同志建設(shè)有中國特色的社會主義理論的指導(dǎo)下，以“一個中心，兩個基本點”的工作思路，使西藏的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入了一個新的歷史時期。

1992年，在鄧小平同志發(fā)表南巡講話以后，同年10月召開了黨的十四大，并確定了我國經(jīng)濟體制改革的目標，就是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。從而，西藏的經(jīng)濟體制開始與全國銜接，共同步入了社會主義市場經(jīng)濟。然而，西藏自治區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)落后，社會生產(chǎn)力還不夠發(fā)達，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍存在著不合理現(xiàn)象，加上農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的單一和經(jīng)營方式的落后，很難適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。因此，在西藏建設(shè)健全社會主義市場經(jīng)濟體制，首先要對西藏的農(nóng)牧業(yè)進行科學(xué)的定位，然后把農(nóng)牧業(yè)作為西藏自治區(qū)經(jīng)濟體制改革的戰(zhàn)略重點，來進一步發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

一、農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧區(qū)、農(nóng)牧民是西藏經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題

（一）農(nóng)牧業(yè)是西藏國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。西藏自治區(qū)目前擁有250多萬人口，其中80％居住在農(nóng)牧區(qū)，從西藏自治區(qū)區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的劃分上看，屬于農(nóng)牧型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而且，農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民曾經(jīng)為西藏國民經(jīng)濟的快速發(fā)展作出了巨大貢獻。四十多年來，西藏的各級政府始終堅持把農(nóng)牧業(yè)作為整個國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的指導(dǎo)思想，推動了西藏經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。今天在我們進入發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和國民經(jīng)濟高速增長的歷史時期，更要注意解決好農(nóng)牧業(yè)的地位和發(fā)展問題。馬克思在他的《資本論》中，關(guān)于闡述社會再生產(chǎn)理論時指出，社會生產(chǎn)就產(chǎn)品的最終用途，可分為兩大部類，第一部類是生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，第二部類是消費資料的生產(chǎn)，只有兩大部類保持一定的比例關(guān)系，社會再生產(chǎn)才能順利進行。正如，重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)（大農(nóng)業(yè)）的比例關(guān)系，實際上體現(xiàn)了兩大部類的比例關(guān)系。因此，農(nóng)牧業(yè)在整個西藏國民經(jīng)濟的發(fā)展中不但占有重要的地位，而且起著堅持性作用。這是因為農(nóng)牧業(yè)是西藏廣大人民群眾基本生活資料的主要來源。沒有農(nóng)業(yè)提供的糧食；沒有牧業(yè)提供的肉類和酥油及其他生活資料，廣大藏民就無法生存。所以農(nóng)牧業(yè)是西藏廣大群眾的衣食之源，生存之本。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展對市場的貢獻也是多方面的：（1）農(nóng)牧業(yè)為市場提供重要產(chǎn)品。如糧食、食品油、蔬菜、畜產(chǎn)品、奶制品及各種原料。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計：目前我國工業(yè)原料的40％，輕工業(yè)原料的70％，紡織工業(yè)原料的90％都來自于農(nóng)業(yè)和牧業(yè)。這不僅豐富了市場，而且為經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。（2）農(nóng)牧業(yè)為市場創(chuàng)造了巨大的需求。就我國而言，目前9億農(nóng)民占全國市場份額的44％，而我區(qū)80％以上的人口居住在農(nóng)牧區(qū)，這就形成了西藏自治區(qū)最有潛力的市場，因此，農(nóng)牧區(qū)市場的需求狀況如何對西藏未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和整個國民經(jīng)濟的增長具有決定性的影響。（3）農(nóng)牧業(yè)為西藏的市場提供生產(chǎn)要素。其一，農(nóng)牧業(yè)是西藏勞動力就業(yè)的主渠道，同時也是西藏勞動力的主要來源地。其二，農(nóng)牧業(yè)為西藏的經(jīng)濟發(fā)展提供一部分的儲蓄和投資來源，特別是近年來農(nóng)牧業(yè)向非農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的啟動資本。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟中如何把西藏的農(nóng)牧業(yè)放在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的地位，是一個需要認真研究和探索的新課題。特別是黨的十五大、十五屆三中全會和區(qū)黨委五屆三次、四次全委（擴大）會議精神的總體要求，圍繞著中央第三次西藏工作座談會確定的目標，西藏農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展面臨著許多良好的機遇和挑戰(zhàn)。因此，進一步需要解決思想更新觀念，繼續(xù)加強農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)的各項工作，確定農(nóng)牧業(yè)是西藏國民經(jīng)濟最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

（二）農(nóng)牧區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展是西藏穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。區(qū)黨委五屆三次全委（擴大）會議上熱地同志曾對西藏的基本區(qū)情進行了全面的概括：一方面西藏處于社會主義初級階段的低層次，生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟發(fā)展落后于全國，另一方面西藏的各項建設(shè)和發(fā)展長期面臨著達賴集團的干擾和破壞。特別是近年來達賴集團和國際反華勢力，借“人權(quán)”之口，以他們所謂的“生存權(quán)”和“發(fā)展權(quán)”來制造分裂祖國的各種陰謀，妄圖把西藏重新帶回40年前的封建農(nóng)奴制社會。尤其是西藏廣大的農(nóng)牧區(qū)和農(nóng)牧民作為他們長期夢想分裂祖國的突破口，在國際上散布謠言、制造混亂，在國內(nèi)進行多次暗殺、爆炸和破壞社會主義制度的事。因而在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的今天，農(nóng)牧區(qū)的穩(wěn)定是西藏穩(wěn)定的基礎(chǔ)，農(nóng)牧區(qū)的發(fā)展是西藏發(fā)展的前提。鄧小平同志曾在論述建設(shè)有中國特色的社會主義時明確指出：“從中國的實際出發(fā)，我們首先解決農(nóng)村問題。中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村，在中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的?！逼浜蟛痪盟种赋觯骸爸袊鐣遣皇前捕?，中國經(jīng)濟能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來?！憋@然，農(nóng)牧業(yè)上不去，整個西藏的國民經(jīng)濟就上不去；農(nóng)牧區(qū)不穩(wěn)定，西藏的社會就不會穩(wěn)定；農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)牧區(qū)上不了新臺階，西藏的國民經(jīng)濟就很難上新的臺階。因此，市場經(jīng)濟體制代替計劃經(jīng)濟體制是西藏社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史必然，也是由西藏的基本區(qū)情所決定的。

機構(gòu)編制工作的基本任務(wù)，實際上就是研究和處理上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的問題，在一定層面上解決不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾，以促進經(jīng)濟社會發(fā)展。在經(jīng)濟和社會快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會的新時期，機構(gòu)編制實名制應(yīng)時而生，為規(guī)范機構(gòu)編制管理拓展了新的視野。我們肯定它存在的積極意義，同時也有必要理性的思考和完善這一新的管理模式。

一、對機構(gòu)編制實名制的理性認識

機構(gòu)編制實名制的產(chǎn)生，是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機構(gòu)編制管理的客觀需求。機構(gòu)編制管理工作是行政管理的一個重要組成部分，因此，機構(gòu)編制實名制的興起，是與政府行政管理體制改革密不可分的。

（一）實名制興起的時代背景

1、行政管理體制的改變。社會主義市場經(jīng)濟體制是一個分散而高效的社會結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。政府是社會主義市場經(jīng)濟體制的締造者和推動者。政府作為社會結(jié)構(gòu)的有機組成部分，是與市場經(jīng)濟體制相輔相成而不能獨立存在的。也就是說，政府結(jié)構(gòu)、功能、運行均受市場經(jīng)濟體制的制約與影響。機構(gòu)編制管理是政府行政管理的重要組成部分，它同政府一樣也必須實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場經(jīng)濟的內(nèi)在需求；二是要隨市場經(jīng)濟的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變管理思維，使之與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

2、編制與實有人員不相符。市場經(jīng)濟體制下，政府財政、人事制度的漸進改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權(quán)、人事權(quán)，因此在核定的機構(gòu)編制之外有了自控的空間——地方財政編制出現(xiàn)。地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動經(jīng)濟社會發(fā)展，不得不行使自控權(quán)，因而造成機關(guān)、事業(yè)單位超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問題隨之衍生。

在經(jīng)濟和社會快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會的新時期，機構(gòu)編制實名制應(yīng)時而生，為機構(gòu)編制管理跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)圈開辟了新視野。面對機構(gòu)編制實名制這一新生事物，我們亟需從理論層面對其進行系統(tǒng)梳理。

一、機構(gòu)編制實名制興起的緣由

機構(gòu)編制實名制的興起，是多重因素綜合作用的產(chǎn)物。從總體上看，它既是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機構(gòu)編制管理的現(xiàn)實需求，同時，它還與政府改革密不可分。

1管理環(huán)境發(fā)生巨變。中國改革開放以來的巨變莫過于社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，從宏觀層面看，市場經(jīng)濟是一個分散而高效的社會結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。就我國而言，政府一方面是市場經(jīng)濟體制的締造者與推動者；另一方面，作為社會結(jié)構(gòu)的有機組成部分，政府無法擺脫市場經(jīng)濟體制而超然獨存。換言之，政府結(jié)構(gòu)、功能、運行均受市場經(jīng)濟體制的制約與影響。而就機構(gòu)編制管理來說，作為政府管理的重要組成部分，它最初是為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制而設(shè)計并運行的。在市場經(jīng)濟條件下，帶有濃厚計劃經(jīng)濟烙印的機構(gòu)編制管理承受雙重壓力：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場經(jīng)濟的內(nèi)在需求；二是要適應(yīng)政府主導(dǎo)經(jīng)濟、社會發(fā)展的模式。內(nèi)外部環(huán)境的巨變，一方面迫切要求機構(gòu)編制管理摒棄傳統(tǒng)思維，隨市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷調(diào)適；另一方面，又不能脫離政府主導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實國情。

2編制與實有人員脫節(jié)。計劃經(jīng)濟時代，編制是分配給政府機關(guān)、事業(yè)單位挑選、使用工作人員的依據(jù)和憑證，歸根結(jié)底，它是一種身份。占用行政編制還是事業(yè)編制，表明不同的身份，分屬不同的序列，享受不同的福利待遇。市場經(jīng)濟條件下，隨著政府財政、人事制度的漸進改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權(quán)、人事權(quán)，因而可以在核定的機構(gòu)編制之外進行自由裁量。譬如，地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動經(jīng)濟社會發(fā)展，不得不行使自由裁量權(quán)，造成機關(guān)、事業(yè)單位實有人員（即財政供養(yǎng)人員）大于經(jīng)審批的編制員額現(xiàn)象，超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問題就隨之衍生。這對機構(gòu)編制管理提出了挑戰(zhàn)，迫使它重新思考如何才能管住實有人員的非理性增長態(tài)勢。

3政府運行成本不斷增加。政府運行既有經(jīng)濟成本，又有管理成本，還有政治成本。經(jīng)濟成本具體表現(xiàn)為政府運行過程中的物質(zhì)耗費。經(jīng)濟成本的高漲形成財政壓力甚至是負擔，使政府無法把大量財政收入真正用于經(jīng)濟社會發(fā)展。此時，精簡機構(gòu)、壓縮編制尤其是實有人員的規(guī)模就成為當務(wù)之急。就管理成本而言，迄今為止，任何一個公共部門都無法擺脫“帕金森定律”的魔咒?，F(xiàn)實中，隨著實有人員代數(shù)級數(shù)增加，公共部門內(nèi)部之間、部門彼此之間的關(guān)系數(shù)則呈幾何級數(shù)增加，產(chǎn)生常見的諸如公文旅行、文山會海、推諉扯皮等現(xiàn)象，這種內(nèi)部損耗帶來了無形的效率損失。在通訊高度發(fā)達的時代，公共部門人員增加以及管理效率下降的負面信息和評價會快速傳輸給普通民眾，加上其它社會不公正現(xiàn)象的存在，民眾的不滿情緒就會逐漸積貯并發(fā)酵，給社會穩(wěn)定帶來相當程度的風(fēng)險。這就是政治成本。正是由于經(jīng)濟成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫循著因果鏈條找尋問題形成的原因，從控制實有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低執(zhí)政風(fēng)險。

一、事業(yè)單位機構(gòu)改革的意義和指導(dǎo)思想

黨的十四屆五中全會提出的跨世紀宏偉藍圖和實行兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，是全黨和全國各行業(yè)的共同奮斗目標。事業(yè)單位分布在政治、經(jīng)濟、人民生活和社會發(fā)展等各個領(lǐng)域，集中了我國大部分專業(yè)技術(shù)人才，擁有大量先進的設(shè)備、設(shè)施，既是科學(xué)研究、理論宣傳的骨干力量，又是第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，肩負著社會主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)的雙重責(zé)任，對于實現(xiàn)跨世紀的宏偉目標，起著至關(guān)重要、不可替代的作用。

事業(yè)單位機構(gòu)改革是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求。多年來，事業(yè)單位為我國的經(jīng)濟建設(shè)和各項社會事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻。但也要看到，事業(yè)單位主要是在計劃經(jīng)濟體制下建立和發(fā)展起來的，與逐步建立的社會主義市場經(jīng)濟體制還有許多不適應(yīng)的地方。政事職責(zé)不分，社會化程度不高，財政負擔沉重，以及缺乏競爭機制和自我發(fā)展、自我約束機制，發(fā)展和需要有所脫節(jié)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)臃腫、人員結(jié)構(gòu)不合理等問題，還比較普遍地存在。同時，在事業(yè)單位機構(gòu)編制管理工作中，還存在著多頭審批、盲目發(fā)展、缺乏宏觀規(guī)劃的現(xiàn)象。這不僅降低了事業(yè)單位的活力和效益，使之難以很好地承擔起自身的職責(zé)，而且加重了主管部門的管理負擔，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。為此，要把事業(yè)單位機構(gòu)改革提到重要的日程。

事業(yè)單位機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平同志建設(shè)有中國特色社會主義理論和黨的基本路線為指導(dǎo)，按照以同志為核心的黨中央的統(tǒng)一部署，遵循政事分開、推進事業(yè)單位社會化的方向，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機與活力的管理體制、運行機制和自我約束機制。改革的基本思路是：確立科學(xué)化的總體布局，堅持社會化的發(fā)展方向，推行多樣化的分類管理，實行制度化的總量控制。

二、遵循政事分開的方向

1、合理劃分黨政機關(guān)與事業(yè)單位的職責(zé)。事業(yè)單位承擔的行政管理職責(zé)原則上要交歸行政機關(guān)。對一時難以劃分的職責(zé)，可以作為過渡，按審批權(quán)限經(jīng)機構(gòu)編制部門批準或機構(gòu)編制部門審核報黨委或政府批準，通過授權(quán)方式交由事業(yè)單位承擔。黨政機關(guān)分離出來的一些輔助性、技術(shù)性的工作，事業(yè)單位要積極承擔起來，以促進機關(guān)的職能轉(zhuǎn)變，但不應(yīng)因行政機構(gòu)和行政編制數(shù)額的限制，將行政機構(gòu)轉(zhuǎn)為事業(yè)單位。